建 言

第12期

（总第十二期）

辽宁省经济体制改革研究会              2017年11月16日

强化辽宁老工业基地

全面振兴过程中的政策转化

孙萍 陈诗怡 孙娜

党中央、国务院对东北地区的发展历来高度重视。习近平总书记在十九大报告中提出，要实施区域协调发展战略，深化改革加快东北等老工业基地振兴，建立更加有效的区域发展协调新机制。东北问题在中国共产党第十六次全国代表大会上被明确提出，并为此成立了东北老工业基地振兴小组，出台了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，东北老工业基地的振兴之窗也由此正式开启。从2003年至今，振兴之路已走过了十余年之久，虽然在一定程度上纾解了老工业基地所面临的困扰和窘境，但体制、机制和结构等基础性问题和矛盾尚未得到根本解决。近年来，辽宁老工业基地的经济发展又出现断崖式下跌，外部唱衰之声不断，究其原因，在很大程度上是受到了政策转化问题的掣肘。

一、辽宁老工业基地全面振兴与政策转化

政策转化，是指地方政府针对实际情况，将中央政府的顶层设计转化为适合在本区域落实、实施，并能受到社会各界和广大群众拥护的区域性政策、条例或办法等，是架构于中央政府与地方政府间的桥梁和纽带，更是实现宏观战略与具体规划顺利对接的关键环节。中央政府作为顶层设计者，是国家和地方发展方向的宏观把控者，更是新理念、新思路、新战略的提出者。地方政府作为基层管理者，需结合本地域发展实际，将中央的顶层设计与战略思想转化为地方性政策，以促进中央政策在地方的贯彻与实施，并促成政策转化的放大与扩大效应，实现中央与地方政策的一脉相承和有效对接。尤其在大力推进老工业基地振兴战略的背景下，政策转化的地位和作用更是举足轻重。

（一）辽宁老工业基地全面振兴需要政策转化

东北老工业基地的振兴战略始于2003年。据统计，截止至2017年7月12日，中央已针对东北老工业基地振兴出台了89项政策，其中涉及到辽宁老工业基地的共有66项政策，包含指导意见、工作要点、总体方案以及行动计划等诸多内容。如图一所示，可以清楚地看到2003年至2017年中央出台政策数量的分布情况。近十余年间，中央政府每年均会出台2-7项涉及辽宁老工业基地振兴的政策文件，由此可见中央对于老工业基地振兴的重视程度。

但是如图二、图三所示，自振兴战略启动以来，辽宁老工业基地的振兴效果却未能尽如人意。就GDP总量而言，前期排名相对稳定，但自2014年后呈显著下降趋势，且与2003年的GDP总量排名相比，2016年辽宁老工业基地的排名下降了6名；就GDP增速而言，辽宁老工业基地的GDP增速曾在振兴战略开启前期呈现出上升趋势，但由于受到金融危机的影响，自2008年以来，辽宁老工业基地的GDP增速在总体上呈下降趋势，不仅在GDP增速排名中逐步下降直至垫底，而且GDP增速也在2016年急剧下滑，甚至出现负数。因此，为实现辽宁老工业基地的全面振兴，面对中央政府的大力支持，辽宁各级地方政府须牢牢抓住当前的机遇，增强对中央政策的转化能力，切实提升政策转化的针对性、系统性、规模性和实时性，发挥政策转化的牵引、固化和扩展功能，实现中央政策在地方的放大化和扩大化。

图一：2003-2017年中央出台涉及辽宁振兴的政策数量分布图

资料来源：http://www.chinaneast.gov.cn/

图二：2003-2016年辽宁老工业基地的GDP总量排名

资料来源：

http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103

图三：2003-2016年辽宁老工业基地GDP增速及增速排名分布图

资料来源：

http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103

（二）政策转化是辽宁老工业基地全面振兴的保障

伴随着中央政府的鼎力支持，科学、有效的政策转化无疑为辽宁老工业基地的振兴提供了坚实的保障。一方面，政策在振兴进程中具有方向性和指导性意义，更是辽宁老工业基地发展的压舱石和定盘星。具体言之，相关辽宁老工业基地振兴的一切具体实践都源于政策，所必备的人力、物力和财力资源，更是需要通过政策转化来获得。因此，如果将辽宁老工业基地振兴比作是房屋建造，那么科学、有效的政策转化便是地基，是使房屋可以长期稳固地屹立于大地之上的基本保障。另一方面，中央政府放眼于国家发展，从战略高度出发，针对老工业基地的振兴问题给出概念化、战略化的指导意见，并不涉及具体的发展规划，仍处于较为宏观的层面，而辽宁域内各级地方政府则更了解老工业基地的实际发展情况，掌握第一线的现实问题。通过政策转化，地方政府便可将中央政府所出台的概念化、战略化的政策本与区域发展实际相结合，出台更适合辽宁老工业基地振兴与发展的地方性政策，以确保辽宁振兴的相关工作可以有的放矢、干出实效，从而为辽宁老工业基地的振兴之路保驾护航。

二、国家振兴政策在转化过程中遇到的主要问题

虽然辽宁老工业基地振兴已取得重大成果，但基础性矛盾尚未得到根本解决，全方位的全面振兴仍未最终实现，国家振兴政策在地方的转化过程中仍存在些许问题，具体表现在精度、深度、力度三个方面。

（一）精度不足

所谓精度不足，是指地方政府在进行政策转化时，未能因地制宜地结合地方发展现实，以致难以出台与区域发展相契合的地方性政策。伴随着相关振兴战略的出台，辽宁老工业基地掀起了一场轰轰烈烈的城市更新改造浪潮，紧跟政策导向，出台相关政策规划以指导新城开发，各城市的占地面积逐步扩大，基础设施建设也由市中心向城市周边不断蔓延，开发区、新区纷纷成立。但现实的发展情况是，房地产产业一枝独秀，由于某些新城缺乏相关配套的产业支撑，以致新城楼盘的入住率不足，陷入“鬼城”危机。此外，在细化政策目标方面，地方政府缺往往乏对发展全局的全面思考，导致有时会出现与周边地区趋于雷同的重复性建设。这不仅造成了资源的浪费，更不利于周边城市的协调发展，互利共赢。由此可见，新城建设规划虽然抓住了发展契机，但与地域发展实际耦合不畅，以致政策转化的精度不足。

（二）深度有限

配套性政策相对缺乏，未能形成一系列、一揽子的政策系统是辽宁各级地方政府在政策转化中深度有限的显著性特征。在以“放、管、服”为抓手，全面推进老工业基地地方政府职能转变的背景下，政府监管作为简政放权的配套性举措，与简政放权工作的高度紧密性和承接性已不言而喻。在上级政府将大量的权力下放给下级政府和社会组织后，为市场主体“解绑”，给社会组织“腾位”的政策性目标将会逐步实现。此时，政府须以经济性监管、社会性监管以及行政性监管为出发点和落脚点，将其职能定位由事前审批转向事中事后监管。然而，辽宁老工业基地的现实情况却未能尽如人意，伴随着简政放权的“瘦身”政策的争相出台，政府监管的“强身”政策却仍有欠缺，多为侧重于整体性规划的描述性政策，而非涉及政府监管中可操作性、具体性的“强身”政策，以致辽宁老工业基地的简政放权和政府监管之间出现断层，放管结合也难以落到实处，因此，在政策转化的过程中缺乏系统性和配套性，未能循序渐进，逐步深入地完成转化过程，从而使得政策转化深度有限。

（三）力度薄弱

辽宁老工业基地政策转化的力度薄弱，集中表现在纵横两方面。从纵向角度观之，十余年间，中央政府针对老工业基地振兴所出台的政策具有部分重复性。由于老工业基地地方政府的政策转化能力相对薄弱，部分已经确定的政策目标尚未实现，因此相关的指导性意见会重现于数年后的政策之中。如：推进行政审批制度改革、深化国有企业改革、大力发展现代化农业、加强水利工程建设等均重复地出现于2003年的《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》和2016年的《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》中。从横向角度观之，针对中央政府出台的振兴政策，地方政府政策转化的数量有限。面对中央政府出台的战略性决策，地方政府未能时刻牢牢抓住发展的机遇和契机，存在部分中央政策已出台半年有余，但地方政府的相关政策仍相对不足的现象，难以实现中央政策在辽宁老工业基地的放大化和扩大化。

三、推进辽宁老工业基地政策转化的对策思路

面对辽宁各级地方政府在政策转化中的问题，地方政府须对症下药，切实提升政策转化的针对性、系统性、规模性和实时性。

（一）因地制宜加强政策转化的针对性

辽宁各级地方政府在政策转化的进程中须因地制宜，以此加强政策转化的针对性，主要涉及主、客观两个层面。在客观层面，辽宁各级地方政府需要对本地域发展的整体情况有清晰的把握。其一，要了解地域发展特色、先进领域以及龙头企业，清楚地掌握地域发展的优势所在，从而在政策转化进程中注重对长处的发挥；其二，要了解地域发展的困扰和阻力，清楚地掌握地域发展的劣势所在，从而在政策转化进程中注重对短板的补齐；其三，在了解本地域情况的基础上，更要明晰周边地区的发展情况和区域特色，如此不仅可以有效地避免由于重复性建设而引起的资源浪费，而且可以降低相邻地区间的竞争性，减少不必要的政策损耗，有助于形成良性的优势互补机制，促进区域间的协同发展。在主观层面，辽宁各级地方政府须着力畅通市民热线、市长信箱等政民沟通的渠道和平台，准确地掌握公民需求，尤其是在全面推进供给侧改革的背景下，相关政策的制定与出台在结合地域发展实际的同时更要符合广大民众需求，从而加强政策转化的针对性，有的放矢地指导地方政府的具体实践，助力辽宁老工业基地振兴。

（二）统筹兼顾提升政策转化的系统性

辽宁各级地方政府在政策转化的进程中须统筹兼顾，以此提升政策转化的系统性。一方面，辽宁各级地方政府须认识到政策系统的重要性。虽然各项政策都以单独的形式出台，但实际上任何一项政策都不是孤立的，几项或几十项甚至更多的政策会囿于同一政策系统之中，相互依赖、相辅相成，并通过政策系统来促进政策的整体性价值，即实现1+1>2的政策效果。如果一旦发生各政策间相互排斥、相互抵制的现象，那么便会造成政策系统的无序紊乱，甚至相互掣肘。另一方面，辽宁各级地方政府要明确其在政策转化进程中的角色定位。地方政府并非是设立于中央政府与地区公民之间的“传声筒”，而是中央政策的“加工厂”，将中央的政策在地方落实到位，实现中央政策在地方的放大化和扩大化，是地方政府的职责和责任。因此，为了更好的将中央政策落到实处，地方政府在进行政策转化的过程中务必做到统筹兼顾，注重各政策间的协同性与相关性，完善同一政策系统中的相关配套政策，促进政策间的协调与配合，从而有效地提升政策效果。换言之，一系列、一揽子政策才是克服政策转化局限性的最优策略和治本之策，才是有助于辽宁老工业基地全面振兴的一剂良药。

（三）提量增质促进政策转化的规模性

辽宁各级地方政府在政策转化的进程中须提量增质，以此促进政策转化的规模性。首先，面对中央政府对辽宁老工业基地振兴工作的大力支持，辽宁各级地方政府的相关行政人员需要意识到当前阶段是促进辽宁老工业基地全面振兴和发展的黄金时期，政策转化更是将中央政策落到实处的必由之路，在实现辽宁老工业基地的全面振兴进程中占据着举足轻重的作用。其次，政策转化的数量是中央政策在地方得以放大化和扩大化的前提和保障，辽宁各级地方政府需紧紧抓住当前的发展契机，加大政策转化力度，切实提升政策转化数量，扩大中央政策在地方的覆盖面积，增强其在地方具体实践中的影响力和指导性意义，促进政策转化的规模性。再次，在注重提升政策转化数量的同时更要注重政策转化的质量，保证政策转化的科学性，切不可一味地追求数量的提升，而忽视了质量的重要性，否则，同样会降低政策转化的效果。最后，值得注意的是，提量增质地完成政策转化更需要各部门的通力合作，辽宁各级地方政府各部门间要打破地方保护主义，拆除信息壁垒，形成合力，实现中央政策在地方的放大化和扩大化，从而为辽宁老工业基地的振兴提供助力和支持。

（四）加紧落实增进政策转化的实时性

辽宁各级地方政府在政策转化的进程中须不断增进政策转化的实时性。在理念层面，要树立以民为本、为民服务的行政理念，秉持权为民所用、利为民所谋、发展成果由人民共享的行政价值观，时刻铭记振兴辽宁老工业基地的艰巨任务，并将有助于促进辽宁老工业基地振兴的政策转化置于突出地位。在制度层面，需构建并完善政策转化的相关制度设计，使得政策转化有章可循、有规可依，用制度性安排保障政策转换的及时性、有效性。在行为层面，要充分调动行政人员的工作热情，坚决抵制懒政怠政的工作作风，严肃批判不求有功但求无过的不作为思想，使其深刻地认识到采用消极的冷处理方式绝非明智之举，从而有效地提升行政人员工作的主动性和积极性，以及时、高效为行动准则，加紧落实政策转化工作。同时也要注重专家学者以及公民群体在政策转化中的重要地位和作用，要广泛地吸纳专家学者以及公民的合理化建议，并针对中央政策，及时地组织专家学者结合地区发展实际进行科学论证，真正实现产学研相结合的战略性目标，从而促进辽宁老工业基地振兴工作的全面推进。

作者单位：

孙 萍 教授，博士生导师，东北大学文法学院院长

陈诗怡 东北大学文法学院硕士研究生

孙 娜 辽宁省经济体制改革研究会秘书长