建 言

第3期

（总第三期）

辽宁省经济体制改革研究会 2017年4月24日

借鉴日本经验教训处理好我省僵尸企业问题的思路建议

孙 丽

僵尸企业问题是我省全面推进供给侧结构性改革、实施“三去一降一补”产业升级战略、实现全面振兴所要解决的棘手问题。僵尸企业问题既是历史遗留下来的老大难问题，也是牵涉面极广的现实问题，要快速有效的解决僵尸企业问题就必须既要有新思路、新体制、新机制、新形式、新路子，也要积极借鉴国内外解决僵尸企业问题的经验教训防止走弯路。日本在处理泡沫经济崩溃后爆发的僵尸企业问题方面，有许多经验教训值得我省研究借鉴。

一、日本僵尸企业产生的原因

所谓僵尸企业，指的是那些已不具有自我生存能力，主要依靠政府补贴、银行贷款、资本市场融资等外部扶持手段支持，才能勉强维持生存的企业，包括生产经营状况陷入极度困难境地而濒于死亡的企业、长期处于破产状态已经无实际经营活动的空壳企业。

日本僵尸企业问题的大暴露始于其泡沫经济崩溃。泡沫经济崩溃前的1990年僵尸企业数量占日本企业的比率只有5%，泡沫经济崩溃后僵尸企业呈现出急速增加的状态，如1996年僵尸企业数量占日本企业比率激增至35%。僵尸企业问题最为严重的行业是非制造业，如房地产业中僵尸企业指数从1990年不到3%上升近40%；建筑行业僵尸企业比率也较高，其僵尸企业指数从不到1%上升到26.5%；批发零售等贸易类行业僵尸企业指数从3%增加到18%；服务业僵尸企业指数从5%增加到25%。造成日本僵尸企业问题的原因如下：

1．泡沫经济的后遗症。企业的生存与国内外宏观经济环境的变化密切相关，国内外宏观经济环境的急剧恶化极易使企业陷入困境乃至破产，而在得到某些特定政策庇护的情况下，那些本应破产的企业就有可能成为僵而不死的僵尸企业，特别是那些原来抗风险能力差、长期靠政府的特殊政策、银行优惠贷款存活的大企业，由于其承担着经济稳定、就业稳定、社会稳定、票仓稳定的“四稳定政策”的任务，在国内外宏观经济环境的急剧恶化的情况下就极易呈现出“僵尸”状态。20世纪90年代泡沫经济崩溃后日本僵尸企业大量出现的原因就在于如此。1985年广场协议后，随着日元的快速升值，在宽松的信贷政策驱动下，日本经济进入了过度投资、企业盲目扩张的“高潮”，导致了大量的产能过剩，造成了严重的经济泡沫，是日本经济呈现出泡沫经济状态。泡沫经济崩溃后，日本经济增长率大幅度下滑，致使非常严重的企业过剩设备、过剩债务、过剩雇佣等“三过剩”问题完全暴露出来。而“三过剩”问题的存在与僵尸企业的产生有直接的关系，例如，房地产业、建筑行业僵尸企业问题之所以突出，原因在于其在泡沫经济形成过程中其扩张过猛，投机严重，在泡沫经济崩溃后，其受到的冲击也就最大，僵尸企业问题也最为严重。泡沫经济崩溃后的十余年间，日本的建筑业、房地产和服务业等近30%的企业都处于僵尸企业的状态。

2．政府不恰当的扶持。泡沫经济崩溃后，日本政府根据“四稳定政策”，采取了进一步加大扶持政策是僵尸企业产生的根本原因，例如，日本自民党政府几度采取扩大公共投资以期通过财政投入挽救日益恶化的建筑业的政策来达到恢复经济景气的目的。民主党政权上台后，为了 “四稳定”，特别是为了就业稳定，对包括僵尸企业在内的陷入经营困境的企业施以援手，如出台了《雇佣调整助成金》以及《中小企业金融促成法》等非生产性的保护雇佣的法案。这些政策虽然是政治正确的政策，但却导致了僵尸企业问题的长期化、银行不良债权问题的进一步扩大、健全的企业陷入不公平的竞争之中、拉低生产率、经济发展的恶性循环等弊端。

3．银行信贷政策的不当。一方面，日本银行有动机向“僵而不死”的企业继续提供信贷。银行的这种追贷行为是基于企业、银行是利益共同体、可以实现“双赢”的考量而实施的：对于企业来说，银行的追贷使这些企业可以得以继续苟延残喘，避免破产；对于银行来说，面对着由僵尸企业破产的威胁，如果不向其继续提供额外贷款，僵尸企业不但将无法支付其应向银行支付的利息，甚至可能被迫倒闭而使银行陷入困境。陷入这种困境威胁的银行，将会受到来自监管机构对其所施加的压力，如增加贷款准备金。于是，处于尴尬境地的银行，为了自身利益会继续给僵尸企业贷款，即继续向僵尸企业借贷虽然不是银行经营战略的“最佳”选择，但至少是其“次佳”的选择。

4．政府和银行之间的政企合谋。僵尸企业能够继续得到银行的追贷需要具备三个条件：银行与僵尸企业、银行与银行之间是利益共同体、政府监管机构的“放任”或“不积极作为”。但这三个条件只是必要条件，还需要充分条件。充分条件就是银行的行为需要得到政府的支持或银行与政府形成“共谋”。因为在政府面临日益增长的预算赤字和为救助银行提供资金所面临的公共投资疲软时，政府常常会允许甚至鼓励银行继续其宽容政策，以避免实施企业大规模重组给财政和政治方面带来的巨大压力。事实上，这种政府和银行之间的政企合谋的证据并非个案，而是具有普遍性。例如，日本的一项调查研究发现，2000年宣布破产的日本企业的贷款中有近75％被归类为仅仅是需要加强监管类型的企业，如政府为应对投标人考察银行的账目，对给予同一企业进行贷款的其他银行的问题贷款不认为是有风险的贷款。在1998年和1999年注入银行系统的公共资金中有近一半被允许以债务减免的形式转给陷入困境的建筑企业。

二、日本处理僵尸企业问题的主要做法

1．政府出台相关宏观政策。日本真正地开始对僵尸企业问题进行治理的是2001年上台后的小泉内阁。2001年、2002年小泉内阁先后颁布了《关于今后的经济财政运行及经济社会结构改革基本方针》、《通货紧缩综合对策》，2003年又颁布了《产业再生机构法》。特别是《产业再生机构法》对僵尸企业重建、经营资源融合与再利用、革新生产性资源等方面都做出了明确的规定。为了有效实施《产业再生机构法》，日本政府还专门设立了“产业再生机构”，由其全权负责处理僵尸企业问题。

2．强化企业的内部治理。一是推动企业的内部治理，如对不良资产进行整理、确认和对过剩人员进行裁减两个方面。二是推动企业对内部治理结构进行改革。这方面的改革主要集中在股东权利和经营者激励两大问题之上。在处理僵尸企业问题的过程中，日本企业的主要做法是，提高作为大股东的银行、外国法人等对僵尸企业的持股比率，或将他们的债权转为股权。这相当于向僵尸企业进行“输血”，对僵尸企业的复活能起到正向效应。

3．政府、银行、企业联手处置僵尸企业。其主要做法是：第一步，政府制定出一系列法律、法规和配套措施，在国家层面建立了以市场机制为基础、政策指向明确的政府、银行、企业三方合作行动框架，以便依法处理僵尸企业问题。第二步，陷入僵尸企业状态的企业向政府、银行提出金融支援的请求；第三步，陷入僵尸企业状态的企业要制定出三年复活计划；第四步，政府、银行审查复活计划是否具有可行性；第五步，开始实施政府、银行认同的复活计划。在政府、银行、企业三方联手努力下，日本处置僵尸企业问题取得了较好的效果。根据相关统计，2001年日本僵尸企业占比曾经达到了30%，而到了2004年就已经下降到了不到10%，下降了2/3还多。

三、借鉴日本经验教训处理僵尸企业问题的思路及建议

虽然中日两国的国情存在着不小的差异，但从僵尸企业问题产生的原因、影响等方面来看，却存在许多相似之处。因此，日本处理僵尸企业问题的经验教训对于我省如何采取有效措施有效解决僵尸企业问题具有重要的政策借鉴意义。

1．处理僵尸企业问题要找时机，政府要果断出手，尽快制定路线图。一般而言，僵尸企业存续的时间越短，僵尸企业复活的可能性就越大，反之，僵尸企业存续的时间越长就越难恢复成为健康企业。日本处理僵尸企业问题的深刻教训就在于当大量僵尸企业出现，由此导致大批银行不良债权高筑、面临倒闭危险时，日本政府却对其危害认识不足，选择了放任的政策，直到泡沫经济崩溃五年后的1996年，日本政府才开始着手处理。但是，此时不但已经错过了最佳时机，而且在2001年之前日本政府的注意力主要放在了处理银行不良债权问题之上，工作重心出现了较严重的错位。因为，银行巨额不良债权问题的出现，有银行经营不善的原因，但最根本的、深层次的原因在于大量的僵尸企业存在把银行拖进了巨额不良债权的泥潭。因此，日本政府应急性地首先处理银行巨额不良债权问题，虽不能说完全没有道理，但收效极为有限，直到2001年小泉内阁上台后才开始全力处理僵尸企业问题。我省应借鉴日本处理僵尸企业问题的经验教训，一方面，既要对僵尸企业问题的危害性要有充分的认识，并及时处理，更要找准导致僵尸企业问题存在的症结，对症下药；另一方面，要结合僵尸企业所处的行业生命周期及僵尸企业的实际情况，综合分析该行业和僵尸企业发展前景，分类施策，有保有压，有扶有控。对于产能落后、不符合产业结构调整方向的僵尸企业，应立即停止输血，并在政府的引导下将淘汰落后产能和促进“双创”有机结合。政府要在科学判定问题产生原因的基础上，尽快制定路线图，果断而及时地出手解决僵尸企业问题。

2．及时成立专门机构，依法处理僵尸企业问题。日本在处理僵尸企业问题的过程中，专门成立了处理僵尸企业问题的机构——产业再生机构，由其负责制定和完善相关的法律，包括制定涵盖处理僵尸企业问题的各个方面的综合性政策框架，使在处理僵尸企业问题时有法可依。如在处理、拯救处于僵尸企业状态的日本航空公司时，就是通过这个政策框架，走司法程序对其进行企业重整，从而使其摆脱了困境重新焕发活力的。日本处理僵尸企业问题的这种制度重构是日本处理僵尸企业问题最为全面有效的制度创新，它是以拯救处于困境中的僵尸企业为目标，其有效做法已被全球所认同和借鉴。我省当前所面临僵尸企业问题与当年的日本有许多相似之处，日本这方面的经验值得我省在处理僵尸企业问题时加以借鉴。

3．“无形的手”和 “有形的手”密切配合处理僵尸企业问题。日本处理僵尸企业问题的过程中，十分注重发挥市场机制的作用，利用市场机制识别僵尸企业，对企业进行分门别类以制定相应的处理对策。同时，在处理僵尸企业问题的过程中又不是简单地完全由市场机制说了算，简单地把僵尸企业推向市场，而是充分发挥政府（包括银行）的作用来拯救僵尸企业。日本政府主要通过颁布《产业再生法》、《公司更生法》等一系列相关的法律、法规和配套措施，在国家层面，建立了以市场机制为基础，法律、法规和配套政策指向明确的政府、银行、企业三方合作处理僵尸企业问题的行动框架，这样政府就可以依法、依规向僵尸企业（包括僵尸银行）提供公共（含国有）资金或施以其它手段来有效地处理僵尸企业问题。在市场机制“无形的手”和政府（包括银行）“有形的手”相互配合框架下，大部分负债累累的僵尸企业通过三方共同的努力大部分较快地恢复了活力，也促进了经济结构的调整。我省在处理僵尸企业问题的过程中也应充分发挥“无形的手”和“有形的手”的联动作用以有效地处理僵尸企业问题。

4．政府和银行通力合作处理僵尸企业问题 ，强化银行的预算硬化。政府和银行通力合作处理僵尸企业问题的方法主要有：一是剥离银行不良资产；二是在剥离银行不良资产之后，为了避免大范围的银行倒闭和信贷萎缩，日本政府为这些银行注入一定规模的资本金；三是通过设立专项基金的方式为特定僵尸企业注资；四是为了配合注资，政府加强了金融监管以减少注资可能带来的负面效应，以防止注资有可能带来道德风险问题以及可能再催生出一批僵尸企业银行问题。值得注意的是，在政府和银行通力合作处理僵尸企业问题的过程中，日本政府规定，对于大幅偏离“健全化产业计划”的银行，政府有权要求其进行业务整改。如果同一家银行连续两三次接到业务整改的命令，银行领导就要被问责。这些措施确实有效地提高了银行的经营效率，既控制了银行为了自身利益而继续对僵尸企业的追贷，也防止了僵尸银行问题的滋生，从而比较有效地解决了银行的预算约束软化这一滋生僵尸企业的问题。我省应汲取日本此方面的经验教训，为了防止银行继续向僵尸企业发放贷款，要对银行系统进一步加强监管，对银行放贷的质量进行彻底的把关。特别是要阻断地方政府对辖区内银行的行政干预，通过制定相关法律法规，确保银行体系具有相对的独立性。政府和银行要共同携起手来，通力合作处理僵尸企业问题，提高银行防范风险能力，强化银行预算硬化，铲除滋生僵尸企业问题的土壤。

5．妥善处理好规模庞大的僵尸企业职工的安置问题。日本在处置僵尸企业问题时，把预防失业和促进再就业列为政府处理僵尸企业问题的重点目标，为此，日本先后颁布了《零短工劳动法》、《能力开发促进法》、《职业训练法》等多项法律法规，根据这些法律法规，进一步完善相关劳动法，加强职工培训，发放教育培训补贴，鼓励、支持再就业，为顺利处理僵尸企业问题提供了条件。值得注意的是，日本在僵尸企业人员安置问题上，既采取了企业内部转岗、人员分流、同业合并等重组措施以避免大量失业问题的产生，同时也采取了鼓励僵尸企业分流出来的劳动力自由流动的措施。这种措施既可以节约安置僵尸企业人员的成本，也破解了僵尸企业对人才封闭性、新的企业又很难找到适用人才的难题。因此，我省要借鉴日本的经验，创造职工自由转职的条件，开发本行业外的领域，利用计时工和派遣工，提高劳动力市场的伸缩性，要重视员工基础知识和技能的提高。同时，为了回避希望退职和解雇这一剧烈的雇佣调整方式，企业可采用调整劳动时间、重新安置、外派和转职等调整雇佣的手段。加班时间的减少，休息日数的增加都与工资的减少连在一起，再加上减少管理人员工资。还要把处理僵尸企业问题与加快推进户籍制度和社会福利改革、打破福利制度的地区封闭性、完善社保体系等结合起来，为僵尸企业问题的有效处理创造条件。

6．鼓励僵尸企业兼并重组，尽量少采取使其破产的措施。在处理僵尸企业问题的过程中，日本主要采取鼓励僵尸企业兼并重组，尽量少采取使其破产的措施。在实施僵尸企业重组的过程中，日本的主要做法是：一是先给僵尸企业免除银行债务，银行在资产负责表上进行坏账处理，受损并减少的银行资本金要么增资扩股，要么由公款注入来弥补；二是裁减员工人数、出售固定资产；三是减少高层管理人员的分红。很明显，裁减员工人数和出售固定资产确实有助于企业恢复正常。但是，减少高层管理人员的分红对僵尸企业的恢复却可能产生负面影响，即可能会导致管理层消极怠工，不利于僵尸企业走出困境。因此，对僵尸企业重组的目的是为了企业再生提供通道，而不是简单地对其实施破产处理。我省在处理僵尸企业问题时，应借鉴日本处理僵尸企业问题的经验，妥善推进破产清算程序，尽量减少社会动荡。如果要对僵尸企业进行破产处理，就应严格按照破产法来对僵尸企业实施有序退出。对那些政府不得不救助的企业，应在符合破产法制度与程序的基础上进行融资支持、税收优惠、财政补贴或债务冲抵。

（孙丽，辽宁大学转型国家经济政治研究中心研究员，辽宁大学国际关系学院教授）