聚焦沈阳城市更新 建设国家中心城市

范思凯 范丛昕  孙娜

改革开放以来，中国城市建设经历了四十余年的快速发展与迅猛扩张，如今已步入城镇化发展的中后期，城市建设重点逐步由房地产主导的增量建设转向以提升城市品质为主的存量提质改造，城市更新成为当代中国城市发展的重要主题。党的十九届五中全会明确提出，“十四五”时期要“实施城市更新行动”。通过城市更新，可以进一步扩大内需、释放城市发展空间、优化重塑产业结构、提升城市发展活力和能级，对于进一步加快构建“双循环”新发展格局具有重要意义。沈阳市作为辽宁省省会、东北地区中心城市、国家重要工业基地、历史文化名城，城镇化起步较早，2020年户籍人口城镇化率已达到72%以上，自2019年起连续两年被选定为国家城市体检样本城市，率先步入城市有机更新的新时期。

一、沈阳实施城市更新行动的现实需求

一是提高土地利用效率、盘活土地价值。截至2019年底，沈阳市中心城区建设用地面积为630平方公里，占到中心城区总面积的47%，达到国务院批示的用地规模临界值。在新增土地严重稀缺的背景下，城市更新可以通过功能转换、结构升级等方式盘活低效存量用地，增强土地流动性，提高用地产出效率，是未来城市空间供给的重要途径。

二是优化城市布局、激发空间活力。目前，沈阳市在空间格局方面存在如下问题：传统工业尚未完全实现搬离主城区的战略改造，一些主城区仍被工业用地所占据；部分依托昔日位置优势形成的老商业区在经营模式和配套设施等方面难以满足主流消费群体需求，经济活力不断流失；趋于老化的基础设施难以促进当下城市不同领域功能区之间的协调互动。城市更新可以通过重新规划区域功能，对用地结构、商业运营、市政设施、交通环境等问题加以改进，提高城市空间结构的合理性，培育新型消费，激发空间活力。

三是推动产业结构升级、重构城市发展模式。沈阳市在“十四五”规划中明确提出“着力提升产业基础高级化、产业链现代化”的要求，积极寻求制造业在数字化、网络化、智能化方面的突破。城市更新能够基于城市新经济特征，在空间重构和土地重配过程中就地淘汰落后产能，用新产业、新科技和新文化取而代之，进而在城市内部形成新的产业增长热点，实现城市功能优化和产业转型升级，是促进国内大循环、壮大国内市场、建设国家中心城市的重要抓手。

四是构筑宜居环境、补齐民生短板。当城市规划滞后于城市建设时，“城市病”问题将会显现。就沈阳市而言，城市问题主要体现在：环境污染时有发生，人居环境质量不高；老旧社区服务设施匮乏、安全隐患较多；道路设计不畅达，交通拥堵频发等。城市更新将直面人民群众关注的突出生活问题，通过生态治理、社区改造、道路规划、强化管制等方式增进公共服务供给，补齐基础设施和公共服务设施短板，让人民群众在城市生活中切实感受到幸福与安全。

二、沈阳实施城市更新行动中存在的主要问题

（一）更新举措不系统、难以实现城市功能统筹

首先，“大更新”与“微更新”间衔接不畅。沈阳目前的更新举措还没完全摆脱依靠大规模基础设施建设创造增量的思维模式，且“大更新”项目之间独立性较强，并未做好与局部“微更新”的有效衔接。其次，老旧社区改造中的功能统筹不足。老旧社区不仅面临建筑危破、设施城旧、安全隐患等表象问题，还存在功能单一、周围产业凋敝、年轻人口迁离等深层隐患。沈阳市对老旧社区的改造主要停驻在设施更新层面，更多关注社区居住功能，相对忽视经济功能和社会功能，导致改造后的老旧社区依然与周边城市功能业态格格不入。

（二）更新政策机制单一，难以达到持续有效运营

沈阳城市更新主要由政府主导，资金来源以财政拨款和补助为主。这种模式虽能适当规避市场做出不顾大局的逐利更新选择，但也会在一定程度上影响城市更新工作的成效。一方面，沈阳市老旧社区占全市社区比重高达61%，有限的政府资金难以满足繁重的更新改造任务；另一方面，自上而下的更新机制将社会上最大数量的参与主体排斥在外，不仅抑制了市场活力，还屏蔽了城市居民的呼声与需求，终使城市更新行动难以持续、难成气候。

（三）更新水平不够高，难以实现城市文脉延续

沈阳城市建设历史悠久，满清风俗文化与当代工业文明并存，累积下来的殿宇、街道、厂房、民居构成了特有的城市文明形态。然而，沈阳当前的城市更新水平不足以实现文脉的延续。首先，政府对传统文化的开发还停留在较为粗浅的初级阶段，景点虽已设立但部分文物古迹有待修缮，文物背后的渊源和脉络有待深挖，文创产品、文旅产业创新性不足，历史街区有过度商业化、雷同化的趋势。其次，政府对工业文化的打造还未成型，部分车间厂房活化主要依托“网红经济”，后劲不足，工业博览资源尚未转化成有力的经济增长点。

（四）更新主体诉求多元，难以实现利益有机协调

城市更新多为基于旧城区既有项目的改造，这意味着除了政府、开发商、投资商以外，被更新项目的业主和相关利益方也均牵涉其中，利益主体多元化导致城市更新具有目标诉求多样化的特征。常见诉求包括：政府希望优化产业结构、传承城市文化，开发商希望获取投资收益，原业主希望得到最大程度补偿，原经营方希望业务能在更新中升级发展，相关居民希望改善生活环境、提升社区价值等。多目标诉求往往伴随着冲突，给方案制定带来很大难度，能否平衡多方利益成为城市更新项目顺利实施的重要前提。        

三、沈阳实施城市更新行动的未来聚焦

（一）完善发展空间，统筹功能布局

城市更新除老旧改造之外，更需要改变城市空间、重构城市发展模式。沈阳老旧城区交通便利、租金相对低廉、富有历史积淀，成片的老旧写字楼可以参考伦敦市政府对金融城边缘区域的改造模式，将新媒体、创意数字、科技金融等新兴产业注入其中；老旧社区可以参照广州仓头村社区改造思路，依托周边繁华生态环境，迎合青年创客需求打造长租公寓，为文创、科创产业提供低成本住宅和创新服务空间；公共空间改造则要以“保障居民可以享受他的生活方式和身份认同”为目标，白天适当运用快闪式零售的模式增加空间载体丰富度，夜晚应及时让出空间以满足社区居民聚会、健身等生活需求。这样才能形成持续更新的市民基础机制，增加城区的附加社会价值。

除此之外，城市更新不应是单点策划，而要以区域融合发展为前提，构建专业化、统筹性的城市更新治理平台。政府部门应以建设沈阳现代化都市圈为目标，在明确沈阳市“一主、四副”空间功能定位的基础上，按产业集群规律优化空间布局，形成多点支撑、多业并举、多元发展的现代产业体系，重视生态空间资源的合理分配，增强城市整体效能，提升辐射和带动作用。

（二）引入社会资本，找准民意需求

为丰富资金来源渠道、保障城市更新长效进行，国务院办公厅在2020年7月出台的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中明确指出，要“建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制”。因此，沈阳市政府应在对基础类改造做好资金支持的同时，推动居民通过直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式参与出资；鼓励市场运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资；引导商业银行为城市更新项目提供信贷支持；运用政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引专业机构等社会力量投资参与更新项目的设计、改造、运营。只有深化多方合作、拓宽盈利渠道，城市更新行动才能持续推进。

在推进过程中，政府还要做好“自上而下”的城市更新规划与“自下而上”的民意需求之间的对接。以香港地区为例，香港市建局专门设立市区更新地区咨询平台为城市更新项目提供技术咨询，旨在打通老旧空间业主自发申请城市更新的制度途径，避免将机械的行政指令强加于民，提高了城市更新行动的精准度和有效性。

（三）注重历史传承，延续城市文脉

城市是文化的容器，城市更新不只是对建筑外观和功能的更新，更是对建筑所承载的历史记忆的唤醒。随着社会消费结构的升级，新生代消费群体对文化产品及其带来的身份、团体归属感的需求成为主流。沈阳应顺应上述趋势，借助城市更新释放消费潜力，实现从物质空间更新向城市文化复兴的转变。

首先，历史文化街区改造要深挖文化氛围、保留地域特色。比如上海愚园路，当地政府在保留历史建筑原貌的基础上，融合复古与摩登理念，打造出以“潮牌”为核心的商业元素，符合人们心中对老上海“精致、文艺、新潮”的定位，吸引了大批青年客户群体来此消费。相比之下，沈阳如何将满清文化、民国历史、工业印记与东北风貌深度融合，打造独特的城市名片，是值得思考的问题。其次，文物古迹既要保护外部物质形态，又要培育内在文化价值。追溯文物背后的故事，记录珍贵的口述史，通过数字影像还原历史现场，都能让历史更深刻地嵌入人们的记忆。最后，运用特产文化引领更新。沈阳文化遗产丰富、产业体系健全，却相对缺乏知名的特产文化。沈阳应从衣、食、住、行等多个领域打造品牌文化，加强文化输出，创新升级后的八王寺老汽水、德式与沈阳故宫联名款雪糕等产品就是很好的探索。

（四）完善制度规范，创新体制机制

面对不同参与方的利益诉求，政府可以通过制度规范和体制机制创新予以平衡。例如，香港市建局对不同城市更新项目采取一事一议的模式，并负责搭建面向开发商、业主、融资方等主体的多元议事平台，适时对利益主体加以细分。如若项目中少数业主持有待更新空间多数产权、且有更新意愿，市建局会将他们与持有分散产权的其他业主加以区分，促进双方谈判协商。若协商不成，市建局将援引立法会制定的《土地（为重新发展而强制售卖）条例》进行强制处理。这种方法既能兼顾社会公平、又可避免谈判僵局，提高了城市更新效率，不过也对制度规范的系统性和精准度有着较高要求。

目前，城市更新还没有国家层面的法律法规支持，沈阳市政府应加快对城市更新制度法规方面的探索，为本地城市更新行动提供制度保障。具体内容有：完善城市更新中理性诉求的处理标准和规范程序，促进感性诉求向理性诉求转化；理顺诉求渠道，把理性诉求通过合理的程序反映到政府部门，并及时反馈给市民，提高信息公开透明度；拓宽参与渠道，让专家学者、行业协会、市民代表等社会力量也加入到城市更新的规划、实施中，形成适合本地区的运行规范。

作者单位：

范思凯    中共辽宁省委党校（辽宁行政学院、辽宁省社会主义学院）区域经济发展教研部主任、教授

范丛昕    中共辽宁省委党校（辽宁行政学院、辽宁省社会主义学院）区域经济发展教研部主任、教授

孙  娜    辽宁省经济体制改革研究会秘书长

            辽宁省新型智库主任