第 2 期

（总第三十四期）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　辽宁省经济体制改革研究会                2020年8月26日

双循环模式下我省进一步促进

“飞地经济”高质量发展的建议

李晓杰　孙娜

　　发展“飞地经济”是贯彻落实习近平总书记赴辽宁和吉林考察“深入实施东北振兴战略”“开放合作”重要精神和中央实施 “六稳”“六保”工作任务的重要举措。自2018年启动“飞地经济”以来，辽宁省“飞地经济”发展成效显著，成绩突出。2019年底，受到国务院办公厅的通报表扬。辽宁“飞地经济”继续延续蓬勃发展之态势。但是同发达地区“飞地经济”成熟模式相比，我省“飞地经济”发展尚属起步阶段，开局良好，同时也遭遇了发展瓶颈，加上疫情冲击和中美关系持续恶化，我省“飞地经济”发展任务尤为艰巨。当前，中美贸易摩擦显示已升级为美国全方位封锁绝杀中国迹象，两国关系呈现大面积脱钩态势，其欧洲盟友亦可能随时跟随。中国被迫启动立足经济内循环基础，积极发展国内外双循环的新发展战略。双循环模式下，我省需要通过制度供给和机制创新，以问题为导向，实现“飞地经济”的可持续高质量发展。为此，在双循环模式下，就我省“飞地经济”的发展思路和措施提出如下建议。

　　一、因城施策，“飞地经济”兼顾高中及低端劳动密集型产业

　　各地发展“飞地经济”都无一例外高度重视和加大力度引进高科技、集群式、全产业链或高端产业，希望能够弯道超车，加快推进飞入地经济结构调整和产业升级。但经济发展双循环理论的提出，要求全面发展“飞地经济”，产业转型升级同时也应兼顾中低端产业，尤其是劳动密集型行业发展。

辽宁“飞地经济”发展要因城施策。沈阳、大连等中心城市要集中资源培育、发展或引进具有自主知识产权和核心技术的高端产业以提升中心城市核心竞争力，同时也应继续适度瘦身，尤其是向沈阳大都市圈内的周边城市加快转移一般性产业。长三角、珠三角及纽约、旧金山、东京等地发展“飞地经济”经验显示，经过多年培育与发展，上述各中心城市已与周边地区形成了经济资源优势互补、产业结构错落有致的经济发展格局。目前，上海等特大城市已进入去工业化阶段，对沈阳和大连两个新一线城市的发展趋势，可提前规划，落实实施。对辽西北等欠发达地区，“飞地经济”可兼顾引进一些有环评资质的一般性企业和中低端装备制造业，尤其是劳动密集型产业，以解决收入和就业，实现脱贫攻坚。

　　二、扩大内循环，构建与周边国家及欧洲地区可持续分工合作体系

　　1、加强与东盟、“一带一路”国家及欧洲的分工合作

　　一是中国与东盟同属东亚区域生产网络体系，依据自身比较优势承担不同生产环节，形成高水平的产品内分工关系。随着中美关系持续恶化，美国作为终端消费市场对东盟国家施加影响力已扩展到经济领域，强迫东盟在经贸领域与中国“脱钩”。为此辽宁加强与东盟国家发展“飞地经济”，需重新调整策略，将东盟纳入内循环体系，深挖双方经济内生增长力，对东盟投资生产的产成品要转向产地生产和中国内地及当地消费，减轻对欧美消费市场依赖。

　　二是辽宁作为“一带一路”的重要节点，与欧洲市场处于“一带一路”倡议沿线的两端。经济内循环形势下，辽宁“一带一路”“飞地经济”发展不能再继续仍将东道国作为转移省内过剩产能的出口平台而导致过度竞争，“一带一路”互联互通工作重点应转向东道国国内，打破其条块分割，尤其是提升东道国城乡联动性，将东道国经济增长潜力转化为可见的经济成果，为我省“飞地经济”发展创造稳定的外部经济环境。

　　三是面向欧洲开放合作是辽宁“飞地经济”高质量发展的新机遇。我省装备制造业基础雄厚，但升级转型较为滞后，制造业优势尚未完全发挥出来。德、法、意大利等欧洲国家拥有制造业的先进技术，国内市场狭小，期望扩展国内市场、在全世界范围内配置优势资源。双方产业发展基础相似但又优势互补，处于不同的制造业价值链环节，双方发展“飞地经济”的合作前景非常广阔。在先进制造业、战略性新型产业和生产性服务业等关键产业开放合作。中德产业园宝马项目就是一个成功的“飞地经济”建设项目。另外，应加强与法国和意大利的航空航天、农产品、医药品、化妆品、中高端品牌服装服饰等优势产品，核能及汽车等传统领域产品展开合作。发展生态环保、“银色经济”金融等新兴领域的合作。

　　2、加快“中日韩自贸区”建设

　　在特朗普总统“美国优先”外交策略下，当前有望加快推动我省中日韩自贸区建设。除传统日用消费品领域，在农业、制药业、耐用消费品生产制造领域，例如汽车供应链合作及生产资料、机器人、其他装备制造业以及数字经济领域与日韩开展广泛合作。韩国在通信技术领域、日本在硬件技术方面，例如机器人、大数据等占据优势，我省则是装备制造业大省。尝试进行现代服务业跨境合作和数据交流共享，开展数字经济合作。

　　3、要坚定不移扩大开放，吸引稳住FDI

　　从发展的角度，全球“飞地经济”主要有四个研究方向：民族“飞地经济”、资源型“飞地经济”、FDI 型“飞地经济”和中国产业转移背景下的“飞地经济”。

近期沸沸扬扬的华晨债券异动报道，引发了辽宁FDI型“飞地经济”发展的深层次思考。FDI是华盛顿共识和可持续发展战略下的产物。发展中国家的FDI，如果不与当地政府产业发展政策紧密配合，不融入本地经济体系，也不改变原有全球生产体系模式，只有税收优惠激励的FDI政策，并不能给发展中国家带来巨大的经济效益。墨西哥IT产业发展及其他国家相关案例已经证明，这种FDI政策是失败的。因此，辽宁FDI发展需要避免类似于中德产业园宝马项目中宝马集团持有75%华晨宝马股权案例的再次发生。

　　三、多措并举，解决“飞地经济”资金短缺问题

　　当前，我省“飞地经济”发展资金不足仍是首要问题。“飞地经济”主要实行园区管理和产业发展模式，“飞地经济”基础设施建设主要依托财政资金，缺口较大，园区投入有待加强。建议多措并举，重点做好“飞地经济”资金支持工作。扩大包括民间资本、社会风险投资（基金直接投资、产业开发基金）及外向资金引入（跨境金融服务）等融资渠道，将专业基金合作纳入重点方式，是辽宁“飞地经济”发展下一步工作重点。

　　一是积极与政策性银行开展合作。进出口银行、农发行和国开行政策性资金、开发性资金可成为我省农业产业化、大型装备制造企业等对口性“飞地经济”建设的首选资金来源。

　　二是重点发展“飞地经济”产业投资引导基金，强化社会资本参与“飞地经济”建设。引导社会资本参与“飞地经济”建设，尤其需要调动商业银行等金融机构的资金。建议采取财政存款挂钩、PPP（政府与社会资本合作）等方式激励调动银行等金融机构积极性。

　　三是建立“飞地经济”财政担保，与银行共设风险补偿基金

鉴于商业银行贷款押品足额的刚性原则，建议政府与银行共设风险补偿基金。以担保金方式存入银行指定账户，合作银行以担保金额度放大若干倍，为飞地企业提供融资。贷款违约时，风险补偿基金可为代偿。既强化了银行对优质飞地项目的授信意愿，也满足了飞地企业的无抵押贷款需求。

　　四是尝试发行“飞地经济专项地方债”。对重大飞地项目，建议探讨发行专项地方债。项目投资规模、预期收益、投产年限等由第三方市场评估，债券利率、期限也由市场决定，债券偿还则由市场机制完成。

　　四、培育飞地两地统一市场标准对接与结果互任机制

　　“飞地经济”是政府主导的产业转移经济，需要两地政府在行政、社会事务及市场层面展开充分合作，加强统筹协调。建议进一步让渡放权，如建立统一市场，开展统一标准执法，探索行政许可权力的跨区域互认，在制度　　机制上进行标准对接和结果互认，甚至可整建制引进现金管理团队和让渡政府部分相关行政权力，提升我省“飞地经济”管理水平。

　　五、积极发展“反向飞地”

“反向飞地”由欠发达地区主动发起，到发达地区设立域外“飞地”，消化吸收发达地区所凝聚的产业氛围环境和各种软资源，实现“孵化在南方，生产在北方”的经济发展模式。可集聚异地发达地区的创新资源，实现创新资源的跳跃式转移，成为后方生产基地强大的发展动力。应鼓励和引导省内域内企业发展反向“飞地经济”，在发达地区建立异地研发机构或职业学校，尤其支持大型央企、国企在江苏、浙江“飞地经济”发达地区建立反向“飞地经济”区。“飞地经济”发展模式上，应多向江苏学习“强势政府”推动“飞地经济”。同时，也要积极培育浙江省“飞地经济”“由下而上”的市场性发展基因。

　　六、培育一批知名的“飞地经济”品牌企业

企业是市场经济主体，也是创新的动力来源。中美贸易摩擦升级情况下，化解被孤立，发展“飞地经济”，需要更强化与域外或全球最好的企业合作。欧美在国际上拥有相当的地位，主要是因为他们有一批在世界上拥有技术优势和话语权的全球化企业。辽宁要提升全球资金、资源整合及人才吸引能力，就要有意识强化培育一批在世界上有影响力的“飞地经济”品牌企业。这是辽宁做好内循环的根本性基础条件。

作者单位：

李晓杰  　 沈阳师范大学国际商学院教师，博士，讲师

孙　娜　　辽宁省经济体制改革研究会秘书长

　　　　　辽宁省新型智库主任